В итоге, открывая заседание правительства на следующий день, в среду, премьер-министр Николай Азаров гордо заявил, что «вчерашние договоренности дают нам возможность принять бюджет социального развития страны, что было до этого невозможно». Тем временем в налогово-таможенном парламентском комитете приступили к рассмотрению законопроектов, которые это «развитие» должны были бы обеспечить. А люди сведущие стали хвататься за голову, прикидывая, во что такое «развитие» в итоге выльется для экономики.
С первого наскоку «прошвырнуть» через парламент подсунутый впопыхах документ не удалось, так как против него взбунтовались даже регионалы, «половина которых увидела в предложенном варианте ощутимые потери, а еще половина — не нашла никакой радости». Так что в 2014 г. страна вступит без утвержденной парламентом главной сметы страны. Голосование за правительственный проект документа запланировано на 16 января — в первом чтении и в целом. До 8 января нардепы озвучат свои предложения к нему, а с 8-го по 16-е число «переваривать» их будут бюджетный комитет ВР и Кабмин.
Что в целом можно сказать о проекте госсметы-2014 в ее нынешнем виде?
Во-первых, уже традиционно макроэкономическая база, на которой она рассчитана, весьма сомнительна, а закладываемые параметры доходов вряд ли выполнимы.
Во-вторых, несмотря на слабость экономики, перед выборами власть будет активно наращивать соцрасходы. Первое полугодие 2014-го — лишь разминка. Пик сезона «госщедрости» придется на третий-четвертый кварталы.
В-третьих, платой за это станет активное наращивание госдолгов (в т.ч. «политических» от России) и консервация системных проблем и в госфинансах, и в экономике в целом.
Затуманенные маяки в бюджетно-художественном творчестве
В обновленном варианте проекта госсметы на следующий год правительство предлагает Верховной Раде утвердить доходы госказны на уровне 392,4 млрд грн, что на 5,9% больше ориентира на 2013 г. (который не будет выполнен, по разным оценкам, на 20–40 млрд грн). Запланированный объем расходов — 447,3 млрд грн — превышает план 2013-го на 6,5%.
Официальный дефицит госбюджета зафиксирован на уровне 59,55 млрд грн (3,6% ВВП). Однако реальный, как уже подсчитали эксперты, переваливает за 100 млрд грн, если учесть выпуск ОВГЗ на 14,9 млрд грн для покрытия дефицита «Нафтогаза» (поддержка НАКу, оказывается, все-таки нужна, несмотря на российскую скидку на газ); эмиссию ОВГЗ на 5 млрд грн для пополнения капитала Украинского банка реконструкции и развития; предоставление госгарантий на 50 млрд грн; выпуск финансовых векселей для компенсации тарифов и НДС; предоставление права Пенсионному фонду привлекать кредиты у банков для покрытия кассовых разрывов (такая вот новинка) и т.д.
Предельный размер госдолга на конец 2014 г. определен на уровне 580 млрд грн, что на 96,98 млрд грн (или 20%) превышает показатель на конец 2013-го, определенного действующей редакции госбюджета-2013.
В 2014 г. от приватизации Кабмин планирует привлечь 17 млрд грн, в то время как в текущем году — 10,9 млрд. Но если приватизационная «вершина» в 2013-м явно взята не будет (за десять месяцев поступило всего 0,97 млрд грн), то в следующем, учитывая планы «активизации кооперации» в российском направлении, этого исключать нельзя — в Украине еще немало привлекательных для россиян объектов.
Что касается госзаимствований, то основная ставка будет делаться на внутренний рынок (это позволяет предполагать, что россияне будут покупать не только евробонды Украины, но и валютные ОВГЗ, скажем, через украинских «дочек» российских госбанков).
При этом намерения привлечь займы от МВФ в проекте госбюджета-2014 Кабмин не фиксирует.
Насколько проект бюджета реалистичен?
Который год подряд серьезные вопросы, граничащие с недоумением, вызывает макроэкономическая база, на которой он рассчитан. Прежде всего правительственный прогноз роста ВВП Украины в 2014 г. на 3%. Напомним, по последним оценкам МВФ, этот показатель составит 1%, Всемирного банка — 1,5%. Максимумом для Украины считает 1,5-процентную планку и директор Института экономики и прогнозирования НАНУ Валерий Геец. «Но это не экономический рост. Это результат статистики», — соглашается и старший советник «Альфа-Банка» (Украина) Роман Шпек, имея в виду низкую базу сравнения текущего года.
При этом экс-заместитель министра финансов и главы НБУ Александр Савченко считает, что даже ослабление напряженности в торговых отношениях с Россией и снижение цены на газ обеспечит разве что 0–0,5% роста ВВП, да и то если не будет острой фазы политического кризиса. Эксперт же по вопросам макроэкономики Андрей Блинов отмечает уместность разработки госбюджета- 2014, исходя из прогноза нулевого роста украинской экономики в следующем году.
Российский фактор
Может ли Украина рассчитывать на оживление экспорта в Россию в 2014-м, учитывая оттепель в украино-российских отношениях? Здесь нельзя не принимать во внимание объективные потребности в отечественных товарах со стороны замедляющейся сейчас российской экономики. Недавно Всемирный банк понизил прогноз роста ВВП России в 2014 г. до 1,3% с 1,8 — в сентябрьском прогнозе. По итогам же текущего года российское правительство ожидает рост своей экономики на 1,4%, хотя еще недавно была надежда на 1,8%.
В любом случае руководитель аналитического департамента Concorde Capital Александр Паращий не исключает некоторого оживления экспорта стали, труб и продовольственных товаров в РФ. А вот по продукции машиностроения изменения вряд ли будут. «Украинские вагоны в России никто не ждет, а продукция энергетического машиностроения и сейчас продается без каких-либо ограничений», — комментирует специалист.
По словам же руководителя аналитического департамента «Арт-Капитал» Игоря Путилина, положительный эффект от снижения стоимости газа может быть, прежде всего, в производстве азотных удобрений, где доля энергоресурса в себестоимости продукции — самая высокая в промышленности. «Также это энергетика. Далее муниципальные предприятия. Может косвенно выиграть сельское хозяйство за счет удешевления удобрений. Но конкурентоспособность украинских товаров на данном этапе изменится только за счет ценовой составляющей. В мире, где нужно все большего качества, — это небольшое утешение», — дополняет эксперт UniCreditBank Тентели Ратувухери.
Что касается металлургии, то значительного эффекта от снижения газовых цен эксперты не ожидают. Себестоимость металлургической продукции уменьшится лишь на несколько процентов. За последние годы в условиях дороговизны «голубого топлива» многие предприятия отрасли модернизировались и перешли на альтернативные технологии, уменьшив удельный вес газа в себестоимости своей продукции.
Теоретически импульс реальному сектору в 2014-м могла бы дать реализация ряда крупных «госгарантийных» инфраструктурных проектов, однако об их динамике и эффективности пока судить проблематично. Разве что в силу ожидаемого повышения соцстандартов, а следовательно, разогрева внутреннего спроса драйвером для экономики и дальше будет оставаться торговля (что, среди прочего, может привести к росту потребительского импорта).
Если говорить о прогнозе инфляции-2014, то Кабмин отказался от «старого» ориентира в 8,3% (который фигурировал еще в начале осени), заложив в госсмету 4,3%. Что, опять-таки, больше, чем ожидают МВФ (2,3%) и Всемирный банк (1,9%).
Номинальный ВВП на 2014 г. правительство прогнозирует на уровне 1,653 трлн грн при запланированных на 2013-й 1,576 трлн грн (то есть рост около 5%). Но как прогнозирует Р.Шпек, по итогам текущего года номинальный ВВП составит 1,45–1,46 трлн грн, а значит, в 2014-м этот показатель должен будет увеличиться на 13–14%, что без серьезной инфляционной «накрутки» граничит с фантастикой. А это дополнительное основание для оценки доходной части госбюджета как нереалистичной.
В сопроводительных материалах к проекту госбюджета правительство не указывает прогноз курса гривни к доллару на 2014 г. Но понятно, что в случае получения анонсированных кредитов от России и с учетом политической значимости «стабильности» на валютном рынке он вряд ли будет принципиально отличаться от нынешних параметров. Что вряд ли положительно скажется на показателях внешнеторгового баланса. Хотя прогнозы стали несколько оптимистичнее.
По оценкам И.Путилина, договоренности с Москвой могут позволить сократить дефицит текущего счета до 5–6% ВВП (по итогам 2013 г. эксперты ожидают 7–8%). «Платежный баланс будет выглядеть намного лучше. Только по газу при (закупке) 31–33 млрд кубометров — это плюс 4–4,5 млрд долл. (в зависимости от объемов и цены альтернативных поставок)», — констатирует директор департамента исследований КУА «КИНТО» Владимир Овчаренко.
Налоговые фантазии
По словам первого заместителя министра финансов Анатолия Мярковского, бюджетной росписью на декабрь-2013 предусмотрено поступление в госказну 34 млрд грн. Даже в случае выполнения этого показателя по итогам года бюджет совокупно получит 342,7 млрд грн (при определенных в действующей редакции госсметы 370,6 млрд грн). Таким образом, доходная часть госказны из-за нереалистичности макроэкономических прогнозов на текущий год недополучит минимум 27,9 млрд грн, или 7,5% запланированных доходов.
С учетом фактических поступлений в госказну в 2013-м, чтобы достичь правительственной планки доходов в 2014-м, нужно, чтобы они выросли на 57,7 млрд грн, или на 16,8% (!). От таких «замашек» кровь стынет в жилах налогоплательщиков... Экс-министр финансов В.Пинзеник оценивал завышение доходов бюджета-2014 минимум на 20 млрд грн.
Если говорить сугубо о налоговых поступлениях, то в проекте госсметы-2014 предусмотрен их рост по сравнению с планами на текущий год на 7,7% — до 325,073 млрд грн. Однако для корректности анализа, опять же, лучше опираться на фактические показатели текущего года.
По прогнозам специалистов, по итогам 2013-го из-за завышенных планов правительства и неучета экономических реалий по НДС госказна недополучит примерно 20 млрд грн (или около 9% от плана). Если так и произойдет, поступления по НДС в следующем году должны увеличиться на 18,5% по сравнению с фактическими платежами текущего.
Чтобы укрепить бюджетные «тылы», власть пошла на ряд изменений в налоговом законодательстве.
Во-первых, речь идет о попытке предотвратить недополучение ряда существующих доходов. Верховная Рада принятием в целом законопроекта № 3757 отложила на год запланированное в Налоговом кодексе (НК) на 2014-й снижение ставки НДС до 17%, а также растянула во времени снижение ставки налога на прибыль до 16% на три года (в 2014-м будет 18%). Кроме того, есть намерение продлить действие нормы НК, предусматривающей невозможность для экспортеров зерновых культур претендовать на возврат НДС (что, понятно, не может радовать аграриев).
Во-вторых, речь идет о повышении ряда налоговых ставок. В частности, планируется увеличить сбор за специальное использование лесных ресурсов и повысить «акцизную» нагрузку на рынок ценных бумаг. Так, при наличии ЦБ в листинге фондовых бирж акциз предлагается увеличить с 0,1 до 0,5%; если по ним рассчитывается биржевой курс — с 0 до 0,3%; для операций по деривативам планка повышается с 0 до 0,3%; также есть идея исключить операции с акциями из перечня не подлежащих «акцизному» налогообложению.
В упомянутом выше законопроекте № 3757 предусмотрено также повышение ставок акциза на пиво на 35%, на сидр и перри (без добавления спирта) на 50%, на спирт и другие алкогольные напитки на 14%, а также на табачные изделия на 11,6%.
Как обращает внимание директор департамента налоговой политики Института бюджета и социально-экономического развития Артем Рудык, в заключительных положениях проекта госсметы-2014 предусматривается исключить из Налогового кодекса пункт 197.14 статьи 197, который освобождает от налогообложения операции по ввозу на таможенную территорию Украины природного газа.
Если ВР поддержит это предложение правительства, то, по расчетам А.Рудыка, при закупке около 40 млрд кубометров газа по сниженной цене (268,5 долл. за тысячу кубометров) госказна может дополнительно получить около 17 млрд грн. Но несмотря на это, отмечает специалист, план поступлений от НДС (а также акцизов, пошлин и т.д.) все равно может в конечном итоге оказаться завышенным на 20–25 млрд грн.
Кстати, довольно неожиданная ситуация с запланированными поступлениями на следующий год от налога на прибыль. Соответствующие ориентиры — одни из немногих, которые уменьшаются. Хотя это никакая не благотворительность правительства, а учет не только снижения ставки налога, но и объективного положения вещей — очень многие предприятия по итогам года будут убыточными (по данным Госстата, в первом полугодии таких была почти половина). Поэтому в том числе авансовых платежей в следующем году будет меньше, чем в текущем.
В известной степени комично выглядит то, что правительство пусть и символично (на 1,16%), но решило уменьшить минимальный объем платежей НБУ в госказну (превышение доходов над расходами), которые классифицируются как неналоговые. «Комично» потому, что в течение, по крайней мере, последних двух лет минимальный порог бюджетных обязательств для центробанка несколько раз поднимался. Учитывая экономическую ситуацию и расходные аппетиты правительства, в 2014-м «традиция» явно будет снова соблюдена.
Все вышеописанное дает основания прогнозировать, что и в конце следующего года власть будет вынуждена идти на корректировку госсметы в части уменьшения ориентира по доходам и увеличения долгов. Как это уже произошло на нынешней неделе.
В четверг, 19 декабря, Верховная Рада приняла во втором чтении законопроект № 3766, который уменьшил показатели доходов госбюджета-2013 на 19,4 млрд грн, повысив размер госзаимствований на эту же сумму с соответствующим увеличением дефицита госбюджета и предельного объема госдолга на конец 2013 г.
Проедание в долг
«С таким бюджетом мы прекрасно войдем и в новый год, и, извините, в предвыборную кампанию», — анонсировал/охарактеризовал проект госбюджета еще перед его внесением в парламент глава регламентного комитета ВР, представитель фракции Партии регионов Владимир Макеенко.
При этом премьер Николай Азаров хотя и заявлял, что «кризис никуда не исчез, он есть, жесткий экономический кризис на всех рынках», но, несмотря на это (в лучших традициях совкового сюрреализма), отметил, что «Украина едва ли не единственная европейская страна, которая продолжает политику повышения социальных стандартов, увеличения зарплат, пенсий и уровня социальных гарантий». Как отмечалось, все это, прежде всего, благодаря договоренностям с Россией. Хотя, конечно, не делался акцент, что «пир» — за счет кредита...
Всего на потребление (оплату труда, дотации Пенсионному фонду, субвенции местным бюджетам и т.д.) из бюджета-2014 должно быть выделено 397,8 млрд грн, что на 27 млрд грн, или 7,3%, больше, чем в текущем году. Проект госсметы предусматривает повышение ряда соцстандартов, целевая аудитория — максимально широкий диапазон электората.
В 2014 г. прирост среднегодового размера минимальной зарплаты предусмотрен на 8,2% по сравнению с 2013-м. Размер прожиточного минимума может вырасти в среднем на 8,1%; должностной оклад работника первого тарифного разряда единой тарифной сетки предлагается увеличить на 18,7% в декабре 2014-го по сравнению с декабрем 2013-го. Студентам могут повысить стипендии на 70–120 грн. На выплату пособий семьям с детьми, малообеспеченным семьям, инвалидам с детства и детям-инвалидам, временного пособия детям дотации из госказны увеличены по сравнению с 2013 г. на 8,8 млрд грн, или на 22%, — до 49 млрд грн. Также планируется выделить 6 млрд грн для выплаты компенсаций вкладчикам Сбербанка СССР.
В рамках, как подчеркивается, «социальных инициатив» В.Януковича планируется повышение доплат к пенсиям, следствием чего будет увеличение трансфертов в Пенсионный фонд из госбюджета на 4,1 млрд грн (или на 5%) по сравнению с 2013 г. — до 87,4 млрд грн. Хотя, судя по идее предоставить право ПФУ привлекать займы у банков, ему может понадобиться больше средств.
Список можно продолжать, но важнее другое. По итогам первого полугодия 2014-го Кабмин намерен инициировать пересмотр госбюджета для «повышения социальных стандартов и их финансового обеспечения». Похоже, что все выше описанное — только цветочки...
Безусловно, само по себе повышение соцстандартов априори не может быть злом (в конце концов, это главная задача экономической политики любого демократического и социально ответственного государства). Но оно должно коррелировать с экономической динамикой. А похоже, история (в частности, начиная с 2004 г.) действительно учит только тому, что ничему она не учит.
Симптоматично и то, что в следующем году, например, на Минобороны планируется уменьшить расходы на 0,785 млрд грн по сравнению с текущим годом, на Минздрав — на 0,128 млрд, в то время как на МВД — увеличить на 2,32 млрд грн. Приоритеты — недвузначные...
Хотя справедливости ради следует добавить, что нардепы отсрочили запланированное с 1 января повышение должностного оклада судей с 10 до 12 размеров минимальной зарплаты (законопроект № 3768), поскольку, как объяснялось, в бюджете на это не заложены средства.
Возможно, относительную пользу от фактического финансирования предвыборной кампании В.Януковича из госбюджета экономика может получить за счет реализации определенных инфраструктурных проектов (сколько разворуют — другой вопрос). В правительстве анонсировали, что, в частности, намерены реконструировать мостовой переход через Днепр на участке автомобильной дороги Золотоноша—Черкассы—Смела—Умань (построен в 1913 г., а последняя реконструкция проведена более 50 лет назад), реализовывать меры по снижению уровня загрязнения окружающей среды Азовского и Черного морей и т.д.
Когда вода камень не точит
Отдельные представители правительства признают «небезосновательность» острой критики системы бюджетного планирования и макроэкономического прогнозирования в Украине. Вариант выхода из тупика, в который за последние годы уперлось государство, первый заместитель министра экономического развития и торговли Украины Анатолий Максюта видит в возможном уходе от жесткой привязки макропрогнозов и показателей госбюджета. «Не так трудно сделать реальный макропрогноз, трудно имплементировать его в соответствующие документы, в т.ч. в проект бюджета», — констатирует А.Максюта.
По словам представителя Минэкономразвития, чтобы устранить разногласия, макропрогнозы должны отражать, прежде всего, видение правительства по развитию экономики и быть ориентиром для бизнеса. А вот госбюджет, прежде всего, должен фиксировать объем тех расходов, которые намерено осуществить государство, исходя из имеющейся налоговой базы, которую генерирует экономика, и обязательств, которые оно взяло на себя (долговых, социальных и т.д.). По словам А.Максюты, бюджет должен стать финансовым инструментом достижения целей экономической политики, а не наоборот, как это часто имеет место.
Поданный в Верховную Раду проект госбюджета-2014 не предусматривает принципиально новых подходов к бюджетной политике в Украине. Тот же газово-тарифный вопрос консервируется. А это, как подчеркивают эксперты, далеко не просто декларируемая забота об интересах простых граждан.
«Иностранные эксперты толерантно говорят: существующие условия, когда цена для населения одна, для теплокоммунэнерго — другая, а для промышленности — третья, — это возможности для арбитража. Но если проще, это означает „возможности для коррупции“. Почему власть пошла на существенную реформу — пенсионную, которая коснулась всех, но не пошла на повышение тарифов? Есть очень много исследований, которые показывают, что на самом деле простое население меньше потеряет (при повышении тарифов. — Ред.), особенно в случае предоставления адресных компенсаций. А сейчас потери для бюджета, а соответственно, и для людей за счет коррупционного перераспределения составляют 6–7% ВВП», — констатирует экс-директор генерального экономического департамента НБУ Игорь Шумыло.
Платой за непринятие решений по реформированию экономики Украины Р.Шпек называет существенное отставание темпов ее роста от темпов роста мировой экономики. «По оценкам экспертов, в т.ч. МВФ, средние темпы роста ВВП Украины до 2018 г. будут на уровне около 1,7%, тогда как мировая экономика будет расти на 4% в год», — констатирует финансист.
Но в нынешних условиях очень важно не свалиться ниже того плинтуса, до которого все более уверенно опускается экономика Украины.
Соглашение об ассоциации с ЕС давало надежду на изменения, но пока они замораживаются.
До сих пор не исключена и эскалация политической нестабильности, что объективно вредит экономике. Она, опять же, как минимум дестимулирует инвесторов на текущем этапе иметь дело с Украиной, пока страсти не утихнут, не станет понятно, кто дальше и каким образом будет править украинским «балом». И это уже не говоря о риске гипотетических потрясений для финансовой системы в случае провоцирования панических настроений, при которых даже 15-миллиардные кредиты могут не помочь.
Всем не помешает продемонстрировать реальную готовность к адекватным компромиссам. Но прежде всего со стороны власти — потому что она, какая-никакая, но власть.
Василий Пасочник
