Есть ли у НАТО, чем ответить на такую степень военной мощи, которая была продемонстрирована в ходе учений «Восток» в сентябре 2018 года, если Россия развернет столь же многочисленные войска (силы) и технику у своих западных границ? Обладает ли НАТО военной силой и мобильностью, аналогичной продемонстрированной силе? Могли бы страны НАТО предоставить инфраструктуру, необходимую для военного развертывания такого масштаба? Есть ли у Североатлантического союза адекватный ответ на гибридную тактику, к которой наверняка прибегнет Россия?

С 2014 года один из первых вопросов на повестке дня НАТО – готовность. Но, как подсказывает семидесятилетняя история Североатлантического союза, по большей части нынешние вопросы о готовности, успешном сдерживании и гарантиях безопасности не новы.

Как было раньше 

Как утверждается, в течение сорока лет НАТО успешно занималась тем, для чего она была создана. У организации была одна стратегическая цель: сдержать советское вторжение в Западную Европу. У стран НАТО не было сомнений насчет угрозы их национальной безопасности и насчет того, что чтобы убедить Москву в своей серьезности, Североатлантический союз должен располагать необходимыми силами.

Но насколько точно мы все помним? Важно также отметить, что вопреки бытующему мнению, у НАТО не было одной цели с самого начала ее существования. На самом деле создание Североатлантического союза было частью более широких усилий, подчиненных трем целям: сдерживание советского экспансионизма, недопущение возобновления националистического милитаризма в Европе и поощрение европейской политической интеграции.

По окончании Второй мировой войны перед странами Западной Европы встала политическая и экономическая дилемма. Пришли новые правительства, проявлявшие мало интереса к военным расходам, к тому же на них оказывалось значительное давление по другую сторону Атлантики, вынуждавшее выплатить долги, возникшие в связи с приверженностью Соединенных Штатов Америки европейским союзникам. Это стало дивидендом мира номер один, и численность армий стран-союзниц в Европе, составлявшая приблизительно 4,5 млн. в мае 1945, к концу 1946 года уже была меньше миллиона.

Само создание Североатлантического союза стало столь сильной мерой по заверению, что государства-члены начали вскоре требовать еще больших сокращений военных сил, утверждая, что НАТО является столь мощным политическим средством сдерживания, что уже нет необходимости в многочисленном военном присутствии. Это был дивиденд мира номер два! В определенной мере война в Корее заставила мыслить иначе, поскольку возникли опасения насчет того, что Москва воспользуется развертыванием многочисленных сил на Корейском полуострове и нападет на Западную Европу. В результате этого на встрече в Лиссабоне в 1952 году были согласованы амбициозные цели по численности войск (сил) НАТО, но вскоре стало ясно, что их не удастся добиться.

Есть определенная доля иронии в том, что на политику «массового возмездия» НАТО, ставшую следствием наращивания ядерной мощи Советским Союзом после произведенного СССР взрыва ядерного оружия в 1949 году, ссылались как на причину, по которой не было необходимости в наращивании мощи обычных сил. Страны НАТО были просто не готовы покрыть сопряженные с этим затраты, и к наступлению третьей годовщины Североатлантического союза он уже понял, что политические амбиции – это одно, а реальные войска (силы) – нечто другое.

В 50-е годы НАТО проводила политику «Нового облика», направленную на обеспечение большей эффективности в военной сфере без дополнительных расходов на оборону. Это, конечно, подразумевало абсолютную зависимость от ядерного потенциала США, и, за небольшим исключением Франции и Соединенного Королевства, европейские страны НАТО более чем устраивало жить в условиях предполагаемой безопасности «трансатлантического зонтика».

В 60-е годы НАТО воспользовалась разрядкой как политическим инструментом для углубления диалога со странами Варшавского договора. Несмотря на Карибский кризис и напряженность из-за Вьетнама, удалось наладить предусмотрительный диалог с Москвой. На смену «Массированному возмездию» вскоре пришло «Гибкое реагирование», в котором делался больший упор на необходимости надежных обычных сил.

К середине 80-х годов численность армий 16 государств-членов НАТО составляла более пяти миллионов военнослужащих. В разгар «холодной войны» в Европе находилось чуть менее трех миллионов военнослужащих и 100 армейских дивизий, закрепленных за НАТО. Еще 30 дивизий и 1 миллион 700 тысяч военнослужащих находились в состоянии повышенной готовности. На европейском континенте базировалось более 400 тысяч американских военнослужащих [“U.S. Military Presence in Europe (1945-2016)”, U.S. EUCOM Communication and Engagement Directorate, 26 May 2016].  НАТО была готова, но только к одному сценарию.

С концептуальной точки зрения

Крупные международные организации зачастую сопротивляются переменам. Однако в ноябре 1991 года, через полгода после распада Варшавского договора, НАТО впервые открыто обнародовала свою новую Стратегическую концепцию, задав тем самым новый тон. Начало заключительной части концепции наполнено большим смыслом:

«Данной стратегической концепцией подтверждается оборонительный характер Североатлантического союза и решимость государств-членов гарантировать свою безопасность, суверенитет и территориальную целостность. В основе политики безопасности Североатлантического союза лежат диалог, сотрудничество и эффективная коллективная оборона как усиливающие друг друга инструменты сохранения мира. Всесторонне используя новые имеющиеся возможности, Североатлантический союз будет обеспечивать безопасность при наименьшей возможной численности войск (сил), в соответствии с требованиями обороны. Таким образом Североатлантический союз вносит важнейший вклад в поощрение устойчивого миролюбивого порядка».

Это стало очень четким сигналом, указывающим на значительное сокращение военного присутствия НАТО в Европе (самый известный дивиденд мира) и на то, что страны НАТО намерены развивать тесные взаимоотношения с бывшими противниками.

Следующая Стратегическая концепция НАТО была опубликована в 1999 году, что совпало с 50-й годовщиной Североатлантического союза. Неудивительно, что в ней обозначена приверженность стран НАТО общей обороне, миру и стабильности более широкого евроатлантического региона. Важным образом в ней выявлены новые факторы риска, возникшие после окончания «холодной войны», в частности терроризм, этнические конфликты, нарушения прав человека, политическая нестабильность, хрупкое экономическое положение и распространение ядерного, биологического и химического оружия, а также средств их доставки. В стратегии призывается продолжать создавать военные силы и средства, необходимые для выполнения всего диапазона задач Североатлантического союза – от коллективной обороны до поддержания мира и иных операций кризисного реагирования. По сути, НАТО просила страны-члены делать больше в военном плане в более широком географическом масштабе.

В нынешней Стратегической концепции НАТО, опубликованной в 2010 году, представлен взгляд стран НАТО на то, как Североатлантический союз будет меняться, сохраняя при этом свою способность защищать государства-члены от современных угроз. Речь идет о том, что НАТО станет более гибкой, более способной и более эффективной, и страны НАТО настоятельно призываются инвестировать в ключевые потенциалы, чтобы справиться с новыми угрозами. Как подчеркивается в концепции, необходимо, чтобы и впредь НАТО была готова играть активную роль в операциях кризисного регулирования, когда бы ей ни пришлось действовать.

Это широкая глобальная перспектива, требующая от государств-членов твердой приверженности и инвестиций. Но в то же время концепцию согласовали в период жесткой экономии; в ней указывается на то, что НАТО должна и впредь оставаться эффективной с точки зрения затрат, а постоянная внутренняя реформа обозначена как один из ключевых аспектов того, как Североатлантический союз будет работать в будущем.

НРФ – Силы (не)реагирования НАТО?

Во время «холодной войны» НАТО крупно повезло, потому что ей было известно, где придется сражаться, если придется. Поэтому имело смысл держать многочисленные войска (силы) на местах и предоставлять им возможности готовиться к сражениям непосредственно там, где они будут разворачиваться. В Европе находилось более трех миллионов военнослужащих, но еще больше половины этой численности находилось вдали от потенциального театра военных действий в состоянии высокой готовности.

Вслед за сокращением численности американских войск в Европе в 60-е и 70-е годы было взято обязательство о быстром и мощном усилении находившихся на местах сил, если возникнет такая необходимость. Термин “REFORGER” (Return of Forces to Germany), означающий «возвращение сил в Германию», вспоминается лишь изредка, но на самом деле ему нужно отвести более заметное место в военной истории. В 1988 году за десять дней через Атлантический океан было переброшено 125 тысяч военнослужащих. Но концепция REFORGER столь впечатляющая не только благодаря способности войск (сил) к быстрому реагированию. Для столь масштабного развертывания требуется мобилизовать гражданские стратегические транспортные средства, а также инфраструктуру, необходимую для того, чтобы принять и обеспечить дальнейшее развертывание этих войск (сил) по прибытии в Европу. Речь идет не только о военной готовности: гражданская готовность важна в той же мере.

Помимо этого страны Североатлантического союза признали, что фланги НАТО – слабое место. В 1960 году были созданы Мобильные силы Командования ОВС НАТО в Европе – многонациональные силы немедленного реагирования, которые можно было бы направить в кратчайшие сроки в любую подвергающуюся опасности часть региона Командования ОВС НАТО в Европе. В их задачу входило продемонстрировать солидарность Североатлантического союза, его способность и решимость противостоять всем формам агрессии против любого члена НАТО. Самой сильной стороной Мобильных сил стало то, что в их состав входили национальные части и подразделения, которые были на постоянной основе предназначены именно для этого, отобраны в соответствии с требованиями для выполнения конкретной задачи и регулярно отрабатывали ее на учениях. В 2002 году силы были расформированы, поскольку ошибочно считалось, что их силы и средства станут частью новой концепции сил поэтапной готовности НАТО.

Таким образом на встрече НАТО на высшем уровне в Праге в ноябре 2002 года руководители Североатлантического союза договорились «создать Силы реагирования НАТО (НРФ) – технологически продвинутые, гибкие, развертываемые, оперативно совместимые и способные к ведению длительных действий силы, в состав которых входят сухопутные, военно-морские и военно-воздушные компоненты, способные быстро выдвинуться, куда бы ни потребовалось, в соответствии с решением Североатлантического совета».

Однако создать их было непросто. Решение было принято в момент, когда ряд стран НАТО плотно участвовали в коалиционных действиях за пределами традиционного ТВД НАТО. Концепция НРФ состояла (и состоит) в том, что страны выделяют войска (силы) на шестимесячный период. В связи с этим возникает целый ряд вопросов.

Первая проблема – преемственность. Части и подразделения не предназначены на постоянной основе для выполнения задач НРФ, поэтому страны не делают на этом упор в системе учебной подготовки.

Второе: «технологически продвинутые» силы и средства пользуются большим спросом и зачастую их нет в наличии. Процесс формирования сил в контексте НРФ вызывает в большой мере разочарование. Периодически страны выделяют лишь 60 процентов требуемых сил и средств, и часто труднее всего найти как раз критически важные для выполнения задач силы и средства.

Третье: в соответствии с традиционной политикой НАТО, договорились финансировать НРФ по принципу «затраты покрывает тот, кто их несет». Этот принцип подвергся испытанию, когда страны договорились развернуть НРФ, чтобы поддержать усилия по оказанию помощи после землетрясения в Пакистане в конце 2005 года. Но государство, на которое были возложены функции ведущей страны в данном составе НРФ, отказалось покрывать расходы, и начались долгие политические прения. Так что первое оперативное применение концепции не прошло проверку на «высокую готовность», что выдвинуло на первый план необходимость провести реформу финансирования.

Предпринимались доблестные попытки сохранить дееспособность НРФ. Значительным шагом стала договоренность, достигнутая на встрече на высшем уровне в Уэльсе в 2014 году, об укреплении потенциала, с тем чтобы адаптироваться к новым трудным задачам в сфере безопасности, возникшим из-за России, и реагировать на них, а также факторы риска, появившиеся на Ближнем Востоке и Северной Африке. Вследствие этого было принято решение о создании в структуре НРФ Объединенной оперативной группы повышенной готовности и об увеличении численности НРФ до 40000.

Однако для успешного выполнения этих решений участвующие страны должны быть в большей мере готовы предоставлять необходимые силы. Пока что такой степени приверженности не наблюдается. Это подрывает авторитетность НАТО и ставит под вопрос ее способность к сдерживанию агрессии.

Сохранение стандартов

Одной из сильнейших сторон НАТО в эпоху «холодной войны» стала оперативная совместимость: «способность действовать совместно, слаженно, эффективно и результативно для достижения тактических, оперативных и стратегических целей Североатлантического союза».

В течение многих лет Североатлантический союз делал большой упор на стандартизированной доктрине, призванной стать важнейшим элементом командно-штабной подготовки во всех государствах-членах. Тактические приемы, методика и процедуры также были стандартизированы, и части и подразделения часто отрабатывали навыки вместе с коллегами из других стран. Все, начиная с боеприпасов, горючего и заканчивая средствами связи было совместимым во всех частях и подразделениях, переданных под оперативное командование или в оперативное подчинение НАТО. На самом деле стандартизация НАТО велась столь успешно, что некоторые стандарты, например, соединители для заправки самолетов, были приняты советским военным руководством.

У НАТО была программа строгой оценки. Части и подразделения, объявленные для передачи в распоряжение НАТО, подвергались строгой проверке, зачастую без предварительного уведомления, чтобы убедиться в соответствии установленным стандартам.

Однако в 90-е годы началось постепенное ослабление очень жестких стандартов, действовавших до тех пор. При проведении операций под руководством НАТО на Западных Балканах определенный географический район закреплялся за одним ведущим государством, и в самих этих районах мало что осуществлялось на многонациональной основе. Вместе с тем в то время не было четкой доктрины НАТО, отражавшей основные принципы НАТО в сфере миротворчества и постконфликтного поддержания мира, так что отдельные страны обращались к своим основным принципам и опыту.

Данная тенденция продолжалась, когда НАТО начала свои действия в Афганистане. Страны НАТО приняли концепцию «регионального руководства», согласно которой «ведущее государство» объединяло довольно разрозненную группу стран, в которую входили партнеры по операциям, никогда до этого не связанные с операциями НАТО. На афганском театре возникли дополнительные сложности. В связи с особыми требованиями для ведения действий на этом театре многие страны закупали специализированное оборудование (технику) в порядке срочных оперативных мер. Это позволяло удовлетворить потребности стран, но оборудование (техника), тактические приемы, методика и процедуры стали менее стандартизированными на театре.

Более того, миссии и операции под руководством НАТО организуются все чаще наряду с коалиционными усилиями. В результате этого возникает путаница, как на уровне штабов, так и на местах, и личный состав (а иногда и командиры на театре) не уверены до конца, проводят ли они национальную политику или политику НАТО.

На встрече на высшем уровне НАТО в Лиссабоне в 2010 году руководители Североатлантического союза заявили: «Мы сохраним и укрепим общие силы и средства, стандарты, структуры и финансирование, связывающие нас воедино». Можно утверждать, что НАТО не удается сдержать это обязательство.

Недостаточная приверженность

Трудно определить готовность. Чтобы судить о готовности сил НАТО, нужно всеобъемлюще подойти к вопросу и учесть оперативный и организационный или стратегический аспект. Готовность части (подразделения) – это оснащенность, комплектование, боевая выучка и оперативная совместимость. Готовность на организационном уровне можно определить просто как «способность войск (сил) вести борьбу и выполнять требования поставленной задачи» [“Defining readiness: Background and issues for Congress,” Congressional Research Service, 14 June 2017].

Говоря о готовности, все упирается в один простой вопрос: готовы ли мы выиграть следующий бой? Но чтобы ответить на этот вопрос, нужно знать четыре вещи: что? где? когда? и как?

В эпоху «холодной войны» эта задача была относительно простой. Мы могли не знать, когда потребуются наши военные силы и средства, но у нас было довольно четкое представление о том, чем им придется заниматься, где и как они будут это делать. Проблема неизвестного «когда» решалась просто: нужно было обеспечить на местах в Западной Европе наличие необходимых войск (сил) высокой степени «готовности» и быть готовыми быстро усилить эти части и подразделения столь же «готовыми» силами.

Но сегодня из-за неопределенности современного мира (не говоря уже о давлении на бюджеты стран) и отсутствия очевидной непосредственной угрозы территории ряда государств-членов НАТО им трудно взять на себя необходимые обязательства. Если страны НАТО не могут обязаться выделить должное финансирование своим силам обороны, вряд ли они сделают дополнительные шаги, чтобы подготовить силы и выделить их под командование и управление НАТО.

Вот почему нынешний хозяин Белого дома и его предшественник громко жаловались на недостаточную приверженность других стран НАТО и пытались определить задачи, которые могли бы убедить глав государств и правительств других стран взять на себя бóльшие обязательства. Как бы то ни было, надо абсолютно четко понимать, что США не потратят ни цента своего оборонного бюджета, если это не отвечает их собственным национальным приоритетам.

И опять же, этот вопрос не нов. В 1954 году государственный секретарь США Джон Фостер Даллес предупреждал: «Если Европейское оборонное сообщество не станет действенным <…>, возникнут серьезные сомнения насчет того, может ли континентальная Европа стать безопасным местом. В связи с этим пришлось бы пойти на мучительную переоценку политики США» [“The ‘Agonizing Reappraisal’: Eisenhower, Dulles, and the European Defense Community”, Brian R. Duchin, 1992].

Более недавней и более известной стала договоренность об оборонных расходах, достигнутая руководством Североатлантического союза на встрече на высшем уровне в Уэльсе, согласно которой страны НАТО «будут стремиться к тому, чтобы приблизиться к рекомендуемому показателю в 2% <ВВП> в течение десятилетия». Это классическая формулировка коммюнике, предоставляющая странам НАТО достаточно большое поле для маневра и намечающая цель, намного превышающую объем внимания большинства политиков.

Более важной, но редко цитируемой является следующая фраза коммюнике: «…. с целью достижения своих Целей НАТО в области потенциала и ликвидации нехватки сил и средств НАТО». Поскольку целевые показатели не привязаны ни к мандату нынешних правительств, ни даже к мандату следующих правительств, это просто перекладывание ответственности.

Повышение готовности

В Уэльсе был также выдвинут План действий по обеспечению готовности. Как указано в Заявлении по итогам встречи на высшем уровне:

« Для того, чтобы Североатлантический союз был готов быстро и решительно реагировать на новые вызовы безопасности, мы приняли сегодня План действий НАТО по обеспечению готовности. Он представляет собой слаженный и всеобъемлющий пакет мер, необходимых для реагирования на изменения в условиях безопасности на границах НАТО и за их пределами, что вызывает озабоченность у стран НАТО. Он отвечает на вызовы, брошенные Россией, и на их стратегические последствия. Он также отвечает на факторы риска и угрозы, исходящие из соседнего с нами района на юге – Ближнего Востока и Северной Африки. План укрепляет коллективную оборону НАТО. Он также укрепляет наш потенциал кризисного регулирования. План будет способствовать тому, чтобы НАТО и впредь оставалась сильной, готовой, крепкой союзнической организацией, способной реагировать и способной преодолевать нынешние и будущие вызовы безопасности, откуда бы они ни исходили».

Это смелая формулировка, требующая от стран НАТО огромной приверженности.

Как видно на примере событий на Балканах, в Центральной Азии и на Ближнем Востоке, интересы НАТО не могут больше ограничиваться традиционным евроатлантическим регионом. Однако захват Россией Крымского полуострова и деятельность, которую она продолжает вести на востоке Украины, а также ее провокационные военные действия вблизи границ НАТО продемонстрировали, что сдерживание и оборона важны, как прежде. Итак в мире, в котором оборонные бюджеты сокращаются, а политические приоритеты меняются, НАТО обязалась теперь делать то, для чего она была создана, и намного больше помимо этого.

Сила НАТО всегда будет стратегической. Но чтобы внушать доверие, организация должна быть способна, в качестве крайней меры, коллективно оборонять свою территорию и обладать необходимой для этого волей. И для этого государства-члены должны продемонстрировать требуемую решимость.

Приверженность медленно проявляется на деле, но предпринимаются шаги, направленные на повышение готовности Североатлантического союза к выполнению всего диапазона обязательств, и налицо большая слаженность.

Мобильность войск (сил) является отныне одним из основных аспектов сотрудничества с Европейским союзом. Перевозки (переброска) в быстром темпе войск (сил) НАТО в Европу и по Европе и обеспечение их действий – значительная и непростая задача по материально-техническому обеспечению, к выполнению которой подключено большое число участников на национальном и многонациональном уровнях.

На встрече на высшем уровне в Брюсселе в 2018 году министры обороны стран НАТО утвердили новую инициативу США в области готовности, получившую название «4-30» и нацеленную на совершенствование «культуры готовности», с тем чтобы «предоставить войска (силы), <….> готовые сражаться в кратчайшие сроки и <….> способные быстро провести развертывание во всей Европе». Цель заключается в том, чтобы к 2020 году у НАТО было 30 мотопехотных батальонов, 30 боевых воздушных эскадрилий и 30 боевых военно-морских кораблей, способных приступить к выполнению задачи в течение 30 дней.

В отличие от менее четких целей по оборонным расходам и задач по силам и средствам, согласованным в Уэльсе, данные задачи увязаны с временными сроками, вписывающимися в мандат действующих правительств большинства стран НАТО, тем самым привносится определенная степень подотчетности, а сами задачи поддаются количественному измерению.

Но нужно сделать намного больше. Процесс оборонного планирования должен стать более эффективным на предмет предоставления твердых гарантий того, что у Верховного главнокомандующего ОВС НАТО в Европе будут необходимые войска (силы) и ресурсы, чтобы выполнить поставленную перед ним задачу. Это, в свою очередь, движет процессом формирования сил НАТО, который должен быть способен быстро обеспечить необходимые войска (силы), без политических пререканий, ставших столь привычными в последние годы.

Помимо этого Североатлантическому союзу надо расширять связи с государствами-членами и странами-партнерами, чтобы сформировать всеохватную стратегию налаживания отношений, требуемую для успешного проецирования стабильности за пределами его границ.

Наконец, мы могли бы вновь вернуться к истокам НАТО. Следующие слова были написаны в 1951 году и предназначались тогда для Сил резерва НАТО, но их можно было бы отнести с равным успехом к силам высокой готовности в нынешнем и будущем инструментарии НАТО:

«Необходимо ежегодно проводить сборы сил резерва. В этой связи принципиально важно, чтобы каждый проходил сборы именно в той части (подразделении), в которую будет мобилизован. Из этого следует, что все формирования и части резерва должны существовать в мирное время, а общее количество формирований и частей резерва, которые должны быть созданы при мобилизации, должно быть сведено к минимуму; система запаса, предполагающая формирование сил только при мобилизации, абсолютно не способна выполнить требования по обороне Европы».

Усердное продвижение вперед к этим целям помогло бы добиться того, чтобы НАТО была готова эффективно реагировать на любую угрозу, в какой бы форме она ни проявилась.

Публикации «Вестника НАТО» необязательно отражают официальную позицию или политику правительств государств-членов НАТО или самой организации.